A propósito de la situación de los líderes sociales y defensores de los derechos humanos: el Consejo de Estado respecto de las obligaciones del Estado por actos violentos de terceros a líderes sociales

La Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia 41187 del 31 de agosto de 2017, M.P. Ramiro Pazos Guerrero estudia la acción que el señor Eofran Muñetón Muñoz interpuso contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Policía Nacional, en ejercicio del medio de control de reparación directa. En este artículo reseñaré (i) el análisis global de corte histórico y contextual que hace el Consejo de Estado acerca de la situación de los líderes sociales y defensores de derechos humanos durante la última década, transversal a toda la decisión, y (ii) dos de los problemas jurídicos que desarrolla, relacionados con la responsabilidad del Estado ante ataques a líderes sociales.

Según halló probado el Consejo de Estado/la Sala, a mediados de 1998 en el sur del departamento del Bolívar y el Magdalena Medio poco más de 8.000 campesinos habitantes de la zona se desplazaron, en un éxodo masivo hacia Barrancabermeja. Ello debido a su “convivencia” con grupos armados y con el fin de visibilizar públicamente la violación masiva y sistemática a los derechos humanos, como torturas, secuestros, desapariciones forzadas y homicidios, de la que eran víctimas, y cuyos principales responsables eran grupos paramilitares.

El 4 de octubre del mismo año, como resultado del diálogo entre el gobierno de la época y los campesinos en Barrancabermeja, en la que se llamó la Mesa Regional de Trabajo por la Paz del Magdalena medio, las partes negociadoras firmaron el acuerdo “sobre las condiciones de seguridad y prevención del desplazamiento forzado”. Un año después, tras haber retornado a su hogar en San Pablo, Bolívar, quien había sido uno de los líderes del éxodo, Eofran Muñetón Valencia, fue víctima de un intento de homicidio por parte de los grupos paramilitares que controlaban el pueblo. Debido a esto él y su familia se vieron forzados a abandonar la región y desplazarse a la ciudad de Bogotá, donde de igual forma continuó siendo asediado.

A continuación, la Sala recapitula la protección que han recibido los líderes sociales en el país como consecuencia de su persecución en el contexto del conflicto armado. La Corte Constitucional ha determinado que los líderes sociales son sujetos de especial protección constitucional, puesto que han sido objeto de una estrategia de ataque sistemática, estructural y generalizada . Aunque, aclara el tribunal, para 1998 la violencia contra los líderes no era tan notoria como es ahora, sí existían, desde la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, voces de alerta sobre que los actores armados calificaban como enemigos del conflicto las organizaciones de derechos humanos.

El objetivo de toda esta serie de ataques a los líderes sociales y defensores de derechos humanos fue eliminarlos y silenciarlos, a ellos, a sus críticas y a sus denuncias. En concreto, desde 1995 el Magdalena Medio presenció la escalada política, social y militar de las Autodefensas Unidas de Colombia , que tenían el control de la región.

En este contexto enmarcó el Consejo de Estado el caso del Eofran Muñetón Valencia, líder campesino de San Pablo. Y habiéndolo hecho, el Consejo de Estado pasa a resolver dos problemas jurídicos.

La integridad física y la seguridad son derechos fundamentales que generan al Estado obligaciones de protección, garantía y respeto. En esa materia este tiene la obligación de proteger a las personas de los riesgos que se ubican en el nivel de extraordinarios, no cualquier nivel de riesgo sino aquellos que (a) el individuo no tiene el deber jurídico de soportar, (b) son importantes, y (c) que afectan otro sinnúmero de derechos. Además, dado que los líderes campesinos son sujetos de especial protección constitucional tal obligación ante riesgos extraordinarios se refuerza así que con menos veras puede el estado excusarse de ella.

Frente a esta cuestión, el Consejo de Estado establece de entrada que sí es posible que se configure la responsabilidad del Estado cuando el daño lo ha causado un tercero, si le es imputable responsabilidad por incumplimiento de sus deberes. En aquellos casos, lo crucial es que se establezca que el actuar omisivo de la entidad que tenía el deber contribuyese de modo relevante a la configuración de los daños.

Para la responsabilidad del Estado respecto del derecho a la seguridad personal e integridad física, este tiene una obligación de garantía que se concreta en proveer de forma efectiva las condiciones mínimas de seguridad para que los individuos no tengan que soportar riesgos extraordinarios. Esta es una obligación de hacer, que se reputa de hechos que el Estado pudo y debió haber previsto, impedido o mitigado. Entonces, su responsabilidad se configura, cuando (i) pese que el afectado promovió solicitudes expresas de protección estas fueron retardadas, omitidas o insuficientes o (ii) cuando aún sin solicitud del interesado, el Estado tuvo conocimiento de la situación de riesgo real e inmediato, y las posibilidades razonable de prevenirlo o evitarlo, pero se mantuvo indiferente, cual es lo sucedido con el accionante.

Eofran Muñetón fue uno de los líderes campesinos que suscribió el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y la Mesa Regional del Magdalena Medio de Trabajo Permanente por la Paz, en el que se acordó, entre otras cosas, que la seguridad de los líderes del movimiento estaría a cargo del Gobierno Nacional. Además, la Sala consideró que la violación sistemática a derechos humanos por los grupos paramilitares en el sur de Bolívar y Magdalena Medio fue de la magnitud de un hecho notorio. A partir de ahí, elabora sobre el compromiso que adquirió el mismo Presidente de la República, y en cumplimiento del cual tenía obligación de proteger y mitigar la situación de amenaza que enfrentaban los voceros. No obstante, esa protección no se materializó, por el contrario el Estado permaneció pasivo y negligente frente a un riesgo que era su reponsabilidad.

En suma, recoge la Sala, el Estado está obligado a emprender toda acción posible en el marco de la ley (obligación de medio), esto es optimizar los recursos institucionales dirigidos a brindar protección idónea y eficaz. Si bien no es una obligación de resultado, en este caso “era obvio que los integrantes del éxodo campesino [al regresar de su denuncia] quedarían en total abandono y desprotección ante represalias [de la violencia cruda] del paramilitarismo”. A lo que se suma, aún más reprochable, que fue precisamente “la conducta negligente de la fuerza pública la que permitió que se planearan y ejecutaran actos gravísimos que pusieron en peligro los mínimos bienes jurídicos de la población civil, en una vergonzosa y mancillada connivencia entre los agentes estatales y los grupos armados ilegales”.

Afirma fuertemente la Sala que aunque en los últimos años el Estado haya avanzado en la protección a los líderes sociales, las estadísticas son alarmantes y evidencian groseramente que la afectación de los derechos fundamentales de quienes se dedican a la promoción y defensa de los derechos humanos. Sobre todo en lugares que han sido escenarios de confrontación armada esos niveles de violencia solo han incrementado progresivamente.

Siguiendo el reporte del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos para 2016 - año anterior a la sentencia-, “59 líderes sociales fueron víctimas de asesinato, 44 de ataques, 210 de amenazas (69 colectivas), 72 de violaciones a los derechos a la privacidad y la propiedad, 3 desapariciones forzadas y 1 de violencia sexual”. Con todo, aún cuando el hostigamiento sistemático a líderes sociales se presenta desde antes de 1998, la primera condena penal por estas amenazas que logró el Estado colombiano ocurrió en mayo de 2016 por hechos cometidos en 2014.

Adicionalmente, precisa el tribunal que los responsables de estos actos han sido mayoritariamente grupos paramilitares, aún más luego de la firma del Acuerdo de Paz con las FARC – EP en 2016, pues los “Grupos Armados Posdesmovilización de las Autodefensas han procedido a llenar los espacios geográficos que fueron abandonados” por las FARC, para así ganar el control territorial de las economías ilegales en esas zonas, como es el narcotráfico y la producción de cocaína.

Como último recurso, dada la situación descrita el Consejo de Estado exhorta a las diferentes autoridades administrativas encargadas de la protección de los líderes sociales (Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, Presidente de la República, Defensoría del Pueblo, Director de la Unidad Especial de Investigación, Director de la Unidad Nacional de Protección) como garantías de no repetición. Para que adopten medidas con carácter urgente e imperioso que contrarresten esta práctica sistemática, y a materializar el punto 3 del Acuerdo en atención a la magnitud de los niveles de riesgo descrito por lo Informes de las organizaciones no gubernamentales y de órganos internacionales.

¿Qué pasa si actualizamos las cifras a 2018? ¿Qué pasa en Tumaco? ¿En Urabá? ¿En Cauca? ¿En Meta?¿Qué ha pasado con el Acuerdo de paz y la paz territorial?

Como consecuencia del exhorto, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2124 de diciembre de 2017. Sin embargo, en la carta que enviaron los líderes sociales a los candidatos presidenciales la semana pasada afirman que en los primeros tres meses que han transcurrido de 2018, 45 líderes sociales han sido asesinados en el país, sin embargo no hay registro oficial y las cifras de las organizaciones sociales son disímiles y periódicas. Por ejemplo la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) registró 22 asesinatos entre enero y febrero, en cambio Indepaz encontró 21 solo en enero. Pero, la realidad es la misma, los asesinatos y amenazas a los líderes sociales siguen en aumento. Para ilustrar, en contraste con los 45 asesinatos de los primeros tres meses, se cuentan 26 más que en el mismo periodo de 2017 y 31 más que en 2016. Incluso, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo, a primero de marzo de este año desde 2016 han sido asesinados 286 líderes sociales y defensores de derechos humanos en el país: un promedio de 3 personas por semana.

Esta decisión del Consejo de Estado, es en conjunto un llamado de atención a la administración como garante de un sistema de protección para los líderes sociales. Es sobretodo el uso y generación de efectos simbólicos tanto directos como indirectos del derecho que aquello plasmado en un fallo judicial puede tener. El Consejo de Estado es consciente de ello, este llamado de urgencia es intencionado toda vez que la providencia amplía su visión mucho más allá del caso y se extiende a plantear todo el contexto y los hechos sucedidos en 1998 y en el presente, sin que ello hubiese sido necesario para resolver el caso en cuestión.

Así pues, el tribunal aprovecha esta oportunidad para tomar partido en la situación que desde el año pasado los líderes sociales se han visto avocados a enfrentar y la ausencia de protección efectiva por parte del Estado. Es que, detrás de las líneas del texto, esta decisión define las implicaciones, violaciones y deberes del Estado frente a este problema, proyectada aquí como una vulneración de derechos fundamentales que diez años después sigue en pie, y, como se vio, encrudecida.

El mensaje que transmite entonces el Consejo de Estado aquí es ahondar, visibilizar y transmitir una percepción de urgencia: el nivel de riesgo al que se enfrentan los defensores/activistas de derechos humanos en zonas de conflicto es intolerable. Además, legitima las denuncias que las organizaciones sociales vienen presentando, no solo al aceptar y dar la razón a las pretensiones del demandante sino al incorporar como documentos con valor probatorio en el proceso varios documentos de autoría de las organizaciones sociales mismas y al considerar el conflicto en el Magdalena Medio un hecho notorio que el Estado decidió omitir y además consentir.