Ante esto, varios constitucionalistas han reaccionado cuestionando lo que parece ser una elusión de controles por parte de la Presidencia: no deja de ser llamativo que días después el Gobierno, vía decreto, le haya dado luz verde a la fumigación con glifosato. En su columna [3], el profesor Esteban Hoyos sostuvo: “Esto no es un verdadero reparto judicial. Al gobierno le sirve únicamente el Consejo de Estado para conocer las acciones de tutela promovidas en su contra. Tratándose de las actuaciones presidenciales, ninguno de los decretos de reparto de la acción de tutela anteriores encargó el conocimiento de esta acción a una sola institución”. Por otro lado, el abogado Juan Carlos Ospina [4] hace referencia a la gravedad de la elusión del control judicial en un Estado constitucional como el nuestro y del hecho de que el Consejo de Estado – justificadamente – maneje términos tan extensos que generan un déficit en el control judicial. Posteriormente, sostiene que es contradictorio que las acciones de tutela interpuestas contra otras autoridades públicas nacionales sí deban repartirse a los jueces de circuito y los tribunales. Además, considera que no se dieron razones para justificar que todos los asuntos relacionados con la erradicación de cultivos ilícitos deban repartirse al Consejo de Estado.
Por su parte, el profesor Rodrigo Uprimny [5] hizo referencia al contexto del Decreto 333: una tutela fallada por la Corte Suprema de Justicia en contra del Gobierno sobre el derecho a la protesta, sentencias de tutela de jueces que han frenado la fumigación con glifosato y una sentencia del Consejo de Estado fallada a favor del Gobierno sobre la presencia de tropas estadounidenses en el territorio nacional. Advertida la dudosa intención detrás del Decreto se refirió al riesgo que genera que un simple decreto pudiese alterar materialmente las competencias de los jueces de tutela: que un presidente autoritario, haciendo uso de la jurisprudencia del Consejo de Estado, pueda escoger su propio juez [6]. Así, recalca la importancia de que se regule la tutela por la vía adecuada, esto es, una ley estatutaria.
Como se expuso anteriormente, hay un sinnúmero de reparos que se le pueden hacer al Decreto. En primer lugar, hace uso incorrecto de la figura de desconcentración, cuyo fin es limitar la centralización absoluta, desplazando físicamente a diferentes partes del territorio la función pública [7]. Resulta, entonces, contradictorio invocar la desconcentración en la motivación, pues el decreto hace lo contrario: centralizar el conocimiento de las acciones de tutela contra la Presidencia en cabeza del Consejo de Estado. Por otro lado, al hacer referencia a la necesidad de garantizar la unificación jurisprudencial y la seguridad jurídica, el Gobierno parece ignorar el rol de la Corte Constitucional, encargada de unificar jurisprudencia en sede de tutela. La Corte, en diversas sentencias, ha afirmado que su papel en sede de revisión no solo pretende corregir los errores de jueces de instancia, sino también unificar la jurisprudencia sobre distintas materias, en especial el alcance de los derechos fundamentales, creando parámetros que deben seguir los jueces de instancia [8].
Adicionalmente, detrás de este decreto existe un debate acerca de la competencia del Presidente para reglamentar el “reparto” de la tutela. En el año 2000, recién expedido el Decreto 1382, este fue inaplicado en varios autos [9] por la Corte Constitucional. La Corte argumentaba que el decreto modificaba el artículo 37 del Decreto-Ley 2591/1991 [10], lo que excedía la potestad reglamentaria del presidente, al tratarse de una norma con fuerza de ley que necesitaba de una ley expedida por el Congreso para su modificación. Incluso, sostuvo que limitaba el artículo 86 de la Constitución, al no poder el afectado interponer la acción ante cualquier juez, en todo momento y lugar [11], siendo así el Decreto abiertamente inconstitucional. No obstante, posteriormente el Consejo de Estado [12], en una sentencia muy disputada, decidió que no había falta de competencia por parte del presidente, pues el Decreto 1382 era manifestación de su potestad reglamentaria, al establecer normas de reparto y no de competencia.
La diferencia entre estas dos radica en que un juez no puede rechazar por incompetencia ninguna solicitud de tutela por una equivocada aplicación de las normas de reparto, mientras que sí si se trata de normas sobre competencia. Siendo así las cosas, posteriormente la Corte se acogió al fallo mencionado, pero sin dejar de precisar las implicaciones. Estableció que los únicos conflictos de competencia que pueden existir en sede de tutela son los que surgen a partir del artículo 37 del Decreto 2591, no pudiendo un juez declararse incompetente por una equivocación en la aplicación de las reglas de reparto. De manera que, de darse algún conflicto por el reparto, conocerá de la acción de tutela aquel juez al que le llegó primero, pues de lo contrario, se dilataria el proceso, lo cual iría en contra del espíritu de la acción de tutela consagrado en el artículo 86 de la Constitución [13].
A pesar de que en teoría haya una importante diferencia entre normas de reparto y de competencia, realmente por medio de estos decretos se está modificando materialmente la competencia de los jueces de tutela, tal y como lo sostiene el profesor Uprimny. El Decreto 333 hace aún más claro lo anterior. En el parágrafo 1 del artículo 1 establece lo siguiente: “Si conforme a los hechos descritos en la solicitud de tutela el juez no es el competente según lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, este deberá enviarla al juez que lo sea(…)”. Por otro lado, el parágrafo 3 establece: “Las reglas de repartos previstas en este artículo no restringen el acceso a la administración de justicia. Las personas pueden interponer la acción de tutela ante cualquier juzgado, el cual tendrá la obligación de remitir el caso a la corporación judicial que corresponda”. Al compararse las consecuencias de una equivocada aplicación de las normas de reparto y las de competencia se evidencia que en la práctica sucede lo mismo: el juez debe remitirle el expediente a aquel que la ley establece.
Ante este díficil precedente surgido del laxo control ejercido por el Consejo de Estado al Decreto 1382 del 2000, se está ante una complicada situación. Comparto la posición del profesor Esteban Hoyos, quien propone que los jueces de tutela inapliquen el Decreto por ser este inconstitucional, acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el Decreto 1382 en el 2000. Se esperaría que el Consejo de Estado declare la nulidad del Decreto 333, no obstante, es un escenario dificil, pues existe el precedente mencionado. Existe también la posibilidad de que, basándose en la sentencia C-400 de 2013, la Corte Constitucional estudie la constitucionalidad del Decreto 333. Esta providencia establece que la Corte Constitucional, en virtud del criterio material, es competente al momento de estudiar la constitucionalidad de un decreto con contenido material de ley, especialmente si se trata de contenido con reserva estaturaria [14]. De forma muy clara establece el artículo 152 de la Constitución que los procedimientos y recursos para la protección de los derechos fundamentales, tales como la tutela, serán regulados por una ley estatutaria. De esta manera, además de insistir en la invitación a regular la competencia y el reparto de la acción de tutela por ley estatutaria, es importante contemplar la posibilidad que la discusión sobre la constitucionalidad del Decreto 333 se lleve a cabo en la Corte Constitucional, pues a pesar de tratarse formalmente de un decreto, materialmente se trata del contenido de una ley estatutaria, teniendo una fuerza jurídica equivalente a la de una ley.
[Notas y referencias]
-
[1]
El numeral 12 del artículo 1 dice: “Las acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República, incluyendo las relacionadas con seguridad nacional, así́ como, las actuaciones administrativas, políticas, programas y/o estrategias del Gobierno nacional, autoridades, organismos, consejos o entidades públicas relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos, serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, al Consejo de Estado”.
-
[2]
[2] “Que en atención a las funciones que le corresponde cumplir como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa (C.P. arto 189), y dadas las implicaciones que ellas tienen a nivel interno -para la sociedad y el país- y también en el orden internacional, se justifica que las decisiones que adopte, en caso de que las mismas sean objeto de la acción de tutela, sólo sean revisadas por los máximos tribunales. Que lo anterior no solo busca proteger la seguridad jurídica, sino garantizar la satisfaccíón del interés general mediante el control judicial de las decisiones que se adoptan en representación y en beneficío de la colectividad, protegiendo los intereses de los accionantes y accionados” (p. 4).
-
[3]
Esteban Hoyos, “¿Pretende reformarse la tutela por la puerta de atrás?” (columna), 05 de abril de 2021, Razón Pública. https://razonpublica.com/pretende-reformarse-la-tutela-la-puerta-atras/
-
[4]
Juan Carlos Ospina, “Los caminos de la elusión conducen al Consejo de Estado (Análisis)” (artículo), 10 de abril de 2021, El Espectador. https://www.elespectador.com/noticias/judicial/decreto-de-tutelas-de-presidencia-los-caminos-de-la-elusion-conducen-al-consejo-de-estado-analisis/
-
[5]
Rodrigo Uprimny, “Duque escoge a su juez” (columna), 10 de abril de 2021, El Espectador. https://www.elespectador.com/opinion/duque-escoge-a-su-juez/
-
[6]
“Materialmente las competencias de los jueces de tutela puedan ser alteradas por simple decreto (aunque se diga que se regula el reparto), pues puede suceder lo que precisamente acaba de ocurrir: que un presidente autoritario, como Duque, aproveche esa equivocada jurisprudencia y groseramente busque escoger los jueces que resuelven las tutelas en su contra” dijo expresamente el profesor Uprimny.
-
[7]
Para profundizar, ver Rodríguez, Libardo. 2011. Estructura del poder público en Colombia, 13º ed. pp. 1-42. Bogotá: Editorial Temis.
-
[8]
El auto 012 de 2004 reiterando jurisprudencia menciona: “En Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte precisó que la facultad de selección es “una atribución libre y discrecional de la Corporación para revisar los fallos de tutela que sean remitidos por los diferentes despachos judiciales, con el fin de unificar la jurisprudencia sobre la materia y de sentar bases sólidas sobre las que los demás administradores de justicia se puedan inspirar al momento de pronunciarse acerca de los derechos fundamentales dentro del ordenamiento jurídico colombiano […] Además, en aquellos temas donde no haya alguna posición de la plenaria, las salas de revisión cuentan con un amplísimo margen de análisis, pues además de crear la jurisprudencia, establecen los parámetros que deberán atender los jueces de instancia. En consecuencia, la labor sistémica de la Corte no está reservada solamente a la Sala Plena, sino también a cada una de las Salas de Revisión”. Los autos 036 de 2007 y 253 de 2007 también hacen referencia a este punto.
-
[9]
Ver, por ejemplo, A-085 del 2000, A-128 del 2000 y A-158 del 2000.
-
[10]
Este artículo regula la competencia de los jueces en materia de tutela, estableciendo que: “son competentes para conocer la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”.
-
[11]
El Auto 085 del 2000 sostiene que: “Mientras el artículo 86 de la Carta instituye como un derecho de toda persona ejercitar la ‘acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar’ para impetrar la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados de vulneración, el artículo 1º del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000 limita ese derecho con la asignación de competencia a distintos funcionarios judiciales teniendo en cuenta la categoría de las autoridades públicas contra las cuales pueda dirigirse la petición de amparo, lo que significa que ya no podrá entonces el afectado ejercitar tal acción ante cualquier juez, en cualquier momento y en todo lugar como expresamente lo dispuso el citado artículo 86 de la Constitución”.
-
[12]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de julio de 2002. Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade.
-
[13]
El Auto 177 de 2017 dice: “Esta Corporación ha establecido las reglas en materia de resolución de los conflictos de competencia en tratándose de acciones de tutela, las cuales de acuerdo con el Auto 124 de 2009, son las siguientes:
(i). “Un Juez puede declararse incompetente como consecuencia de un error en la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación) […]
(ii). Cuando se presenta una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto, el juez de tutela no está autorizado para declararse incompetente, y mucho menos,
tiene la posibilidad de declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. En esos casos, el juez tiene la obligación de tramitar la acción o decidir la impugnación según el caso.
(iii). En materia de tutela los únicos conflictos de competencia que existen son aquellos que se presentan por la aplicación o interpretación del factor de competencia territorial del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (Factor territorial y acciones de tutela contra los medios de comunicación).
(iv). Las discusiones por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 no dan lugar a conflictos de competencia, ni siquiera aparentes. Por lo que, en el evento en que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencias por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar, con la finalidad de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente. Lo anterior, sin perjuicio que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencias, devuelva el expediente, conforme a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, en los casos en que se presente una distribución caprichosa […] Interpretar de manera distinta este planteamiento, modificaría injustificadamente el término constitucional de (10) días, en varios meses, con lo que se lesionaría la garantía de la efectividad (art. 2.° C.P.) de los derechos al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem) […]”.
-
[14]
La sentencia C-400 de 2013 establece: “En este ámbito, serán también de su conocimiento los decretos o actos cuya expedición, de ordinario o de manera transitoria, la Constitución le atribuye a otros órganos distintos del Congreso de la República, siempre que regulen asuntos sometidos a reserva ordinaria o especial de ley, así su denominación suponga aparentemente el conocimiento y decisión de otra autoridad constitucional. […] En otras palabras, la Constitución atribuyó específicamente a esta corporación, “conocer de las normas estatutarias tanto por su rango y materialidad legal como por su contenido específico (artículos 152, 153 y 241 (8) de la C.P.)”. Aun cuando en términos generales, la competencia de la Corte Constitucional se encuentra definida en el artículo 241 superior, esta corporación ha explicado que no siempre resulta fácil determinar cuándo un decreto o acto expedido por el Gobierno Nacional, se encuentra comprendido o no dentro de esa preceptiva, dado que “puede ocurrir que sea una norma con fuerza jurídica equivalente a la de una ley a pesar de que no haya sido emanada formalmente del Congreso sino del Ejecutivo”.
