Ahora, en concreto, el parágrafo del artículo 38 de la Ley de garantías electorales contiene una serie de restricciones en cabeza de los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital. En su inciso primero señala que “dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”. Justamente este fragmento de la norma es el que se ha buscado modificar a través del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, el cual establece que “(…) durante la vigencia fiscal del 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación”, aclarando que se modificaría la parte pertinente del inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. Pero, ¿qué hay detrás de esta modificación? Para analizar este punto se hará un estudio del trámite legislativo de la Ley 2159 de 2021 en lo referente al actual artículo 124.
Pues bien, el texto inicial presentado como proyecto de ley incluía una versión mucho más laxa de este artículo, [2] ya que establecía que se suspendería el fragmento del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 a partir de la publicación de la ley, pero no se indicaba hasta cuándo. Además, a diferencia del artículo que finalmente fue aprobado, no señalaba el propósito de la norma, el cual –según la versión final del artículo– es “promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones”. En la misma línea, la versión inicial tampoco contemplaba un control especial por parte de la Contraloría General de la República sobre los actos administrativos o interadministrativos celebrados en virtud de la suspensión del referido artículo de la Ley de garantías electorales, lo que hace que sea aún más cuestionable el origen y adopción de esta disposición.
Claramente este proyecto de norma generó descontento en varios congresistas. Muestra de ello es el informe de ponencia negativa para segundo debate presentado por el senador Wilson Neber Arias Castillo, [3] quien advirtió abiertamente las consecuencias negativas que podría traer la aprobación de este artículo y se mostró crítico frente a las intenciones que podrían estar motivando la suspensión de la Ley de garantías electorales. El Senador expuso que el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene como finalidad evitar la corrupción, por lo que suspender esta norma abriría paso a la utilización de los recursos del erario y los cargos públicos como herramientas para favorecer a un candidato durante las elecciones populares. Igualmente, expuso que en su opinión esta era una “maniobra (…) abiertamente inconstitucional” que transgredía los derechos fundamentales de participación política y de elegir y ser elegido, pues la financiación económica de las campañas tiene un gran peso en las contiendas electorales.
A pesar de estas duras críticas hacia el artículo en mención, las posiciones de los congresistas estuvieron divididas, lo que llevó a que se presentaran proposiciones en diversos sentidos durante el segundo debate en plenaria del Senado de la República: mientras algunos senadores pedían que se eliminara del proyecto esta disposición, [4] otros solicitaban que se realizaran modificaciones al articulado [5] y unos últimos apoyaron la introducción de esta norma a la Ley. [6] No obstante, los autores de la ponencia para este debate defendieron la introducción del controversial artículo, apuntando a que se debía analizar a la luz de la necesidad de la reactivación económica, señalando que la celebración de convenios interadministrativos ayudarían a alcanzar este cometido, permitiendo que las regiones se acerquen a la recuperación de los efectos que ha traído consigo la pandemia. Sin embargo, tras realizar estas observaciones, indicaron que se abriría paso a la discusión y votación de este artículo por parte de los congresistas. Empero, el artículo fue aprobado a sabiendas de las graves repercusiones que podría traer.
Con todo, pese a que el trámite legislativo revela en gran medida las posiciones que surgen a raíz de la expedición de la Ley 2159 de 2021, así como los peligros que podría traer consigo la modificación de la Ley de garantías electorales en contraposición con los objetivos que la norma dice perseguir, cabe realizar ciertas observaciones adicionales sobre esta materia, puesto que la expedición de la norma no ha puesto punto final al debate y son muchos los asuntos que siguen quedando en el tintero.
Un punto adicional que hace cuestionable el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 es que esta no es la herramienta adecuada para realizar una modificación a la Ley 996 de 2005, ya que al ser una ley estatutaria requeriría de un procedimiento especial: se necesitaría la aprobación de la mayoría absoluta del Congreso de la República, que el trámite se dé dentro de una sola legislatura y que se dé una revisión previa de la constitucionalidad del proyecto por parte de la Corte Constitucional. [7] Al haberse omitido este procedimiento, no sería válida la modificación de la Ley de garantías electorales y sería procedente la interposición de una demanda de inconstitucionalidad. Sobre este punto, el abogado constitucionalista Juan Manuel Charry advirtió que “probablemente” la Corte Constitucional declararía la inconstitucionalidad de la norma; sin embargo, señaló una complejidad adicional: “un trámite de constitucionalidad tomaría hasta nueve meses”. [8]
En la misma línea, es importante mencionar que la Corte Constitucional, en sentencias como la C-515 de 2004, ha señalado que los asuntos electorales necesariamente deben ser regulados por leyes estatutarias, dado el impacto que estos generan para la igualdad y transparencia electoral. Además, la Corte ha advertido que las leyes de presupuesto no pueden contener leyes estatutarias, así tengan incidencia fiscal. Lo anterior porque –además de violarse la reserva de ley estatutaria– los plazos fijados por la Constitución para la expedición de las leyes de presupuesto dificultarían que el Presidente de la República pueda objetar asuntos que sean propios de leyes estatutarias, afectando uno de los mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos, perjudicando un pilar de nuestra democracia. [9]
Asimismo, la Misión de Observación Electoral coincide en los riesgos que podría acarrear la modificación de la Ley 996 de 2005, pues advirtió que esto podría incentivar la corrupción en las jornadas electorales del año 2022, ya que los recursos podrían ser destinados de forma que favorezcan a ciertas campañas. [10] En el mismo sentido, la organización Transparencia por Colombia ha señalado que la modificación de la Ley de garantías electorales podría suponer un incentivo para que los fondos públicos sean desviados para favorecer campañas, por lo que ha percibido esta reforma como un “grave riesgo de corrupción”. [11]
Adicionalmente, la modificación de la Ley de garantías a través de la Ley del presupuesto violaría el principio constitucional de unidad de materia, el cual limita a que cada proyecto de ley solo se refiera a un solo asunto. [12] Este principio tiene una aplicación más estricta en las leyes anuales de presupuesto, se exige que sus disposiciones: tengan el fin exclusivo de permitir la correcta ejecución del presupuesto, no pueden comprender regulaciones con vocación de permanencia y no pueden modificar normas sustantivas, [13] ya que en ese caso desbordarían los fines de la Ley anual de presupuesto, contenidos en los artículos 346 y 347 de la Constitución. En el caso concreto, el artículo 124 de la Ley de presupuesto anuncia que tiene el objetivo de promover la reactivación económica y la generación de empleo, lo cual sobrepasa los fines de las leyes de presupuesto. De constatarse la violación al principio de unidad de materia, habría un motivo más para declarar la inconstitucionalidad de la norma, ya que configuraría un vicio sustancial que no es de carácter subsanable. [14]
En suma, la modificación de la Ley de garantías electorales supondría un gran peligro para nuestra democracia, pues además de ser una reforma que se realizó por fuera de los dictámenes de la Constitución, el hecho de que se haya realizado en un momento clave en el que se está a puertas de la jornada electoral del 2022, hace que se incremente el riesgo de corrupción electoral, ya que se reformarían las reglas que han buscado garantizar la igualdad en el plano electoral y que han sido propulsoras de la transparencia en el marco de las elecciones.
Es bien sabido que el clientelismo [15] y la corrupción electoral han sido problemas que han azotado a Colombia, y al permitir la celebración de convenios interadministrativos durante los 4 meses anteriores a las elecciones, en vez de dar un paso al frente para luchar contra estos problemas, se estaría dando un paso atrás, abriendo la brecha al uso de recursos públicos de forma indebida, generando desigualdad entre los candidatos que hagan parte de las contiendas electorales.
Ahora, si bien la norma ha buscado respaldarse en la necesidad de la reactivación económica –tanto así que lo ha consagrado expresamente en el texto del artículo 124– lo más apropiado sería buscar alternativas que permitan alcanzar este objetivo sin que se dependa de este tipo de gasto público, ya que la modificación de la Ley de garantías electorales no sería el camino más adecuado a seguir por los efectos adversos que podría generar y que no se pueden ignorar. Además, no se puede dejar de lado el desatino del Congreso de la República al adoptar un proceso errado para la modificación de una ley estatutaria, por lo que sería inaudito que se le reconociera validez a la norma en cuestión. No obstante, es la Corte Constitucional quien tendrá la última palabra y dará cierre a este asunto.
En conclusión, en materia normativa, no siempre lo que reposa en tinta sobre un papel es lo que finalmente termina materializándose en la realidad y esto es precisamente lo que ocurre con el artículo 124 de la Ley 2159 del año 2021, pues si bien afirma tener un fin noble al buscar hacer frente a las duras consecuencias que ha traído la pandemia, puede que sus repercusiones terminen desbordando lo previsto en la norma, ocasionando una grave herida a nuestra democracia, al generar un desequilibrio en el proceso electoral. No se niega la posibilidad de que en el futuro se realicen modificaciones a la Ley de garantías electorales, pero sin duda no es el momento más indicado cuando se está a puertas de una nueva jornada electoral y mucho menos cuando se pretende realizar por medio de un proceso errado.
[Referencias]
-
[1]
Gaceta No. 312 del Congreso de Colombia. 1 de junio de 2005. Ponencia para segundo debate a los proyectos de ley estatutaria número 216.
-
[2]
Así se evidencia en la ponencia para primer debate en comisiones económicas conjuntas al proyecto de ley número 158 de 2021 (Cámara) y 96 de 2021 (Senado) que consta en la Gaceta número 1277 del Congreso de Colombia. 21 de septiembre de 2021. Véase la versión original del actual artículo 124 en las páginas 97 y 128 de la Gaceta, designado en el proyecto como “artículo 125” y calificado como artículo “nuevo” en esta ponencia.
-
[3]
Gaceta No. 1455 del Congreso de Colombia. 12 de octubre de 2021. Informe de ponencia negativa para segundo debate al proyecto de ley número 96 del 2021 (Senado), 158 del 2021 (Cámara).
-
[4]
Proposiciones 92, 127, 167, 169 y 206 presentadas durante segundo debate. Véase la tabla número 2 de la Gaceta No. 1486 del Congreso de Colombia. 15 de octubre de 2021. Ponencia para segundo debate en plenaria del Honorable Senado de la República al proyecto de ley número 158 de 2021 (Cámara) y 96 de 2021 (Senado).
-
[5]
Ejemplo de ello la proposición 69 presentada durante el segundo debate, en virtud de la cual se proponían modificaciones tales como limitar la celebración de convenios interadministrativos entre las entidades territoriales y la Nación a asuntos que busquen brindar atención a “los efectos derivados de la pandemia, el plan nacional de vacunación, la reactivación económica, el emprendimiento y la generación de empleo”. La propuesta se encuentra en la tabla número 2 de la Gaceta No. 1486 del Congreso de Colombia. 15 de octubre de 2021.
-
[6]
Proposiciones 30 y 154 presentadas durante el segundo debate. Constan en la tabla número 2 de la Gaceta No. 1486 del Congreso de Colombia. 15 de octubre de 2021.
-
[7]
Constitución Política de Colombia [Const]. Art. 153. Julio 7 de 1991 (Colombia)
-
-
[9]
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C¬-515 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: Mayo 27 de 2004).
-
-
-
-
[13]
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C¬-178 de 2021 (M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar: Junio 9 de 2021).
-
[14]
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C¬-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: Agosto 4 de 1993).
-
