Contenido y alcance
En las consideraciones jurídicas de la norma [1] se expresa que Bogotá, así como los demás distritos y municipios que ostenten la calidad de capitales departamentales, pertenecerán a la nueva categoría de ciudades capitales. Esto les permitirá tener un régimen especial para su administración y organización, teniendo consigo un tratamiento diferente por parte de las distintas autoridades administrativas [2].
Este nuevo régimen deberá estar en concordancia con la Ley 1617 de 2013 en lo que respecta a la creación y funcionamiento de los distritos capitales, y a su vez por lo previsto por la Ley 617 de 2000, que indica que, aun cuando los municipios pasen a tener la categoría de ciudades capitales, estas deberán seguir los criterios establecidos para la clasificación de los municipios conforme a su población e ingresos [3]. No obstante, la misma norma señala una excepción a la regla estipulando que, en los casos donde las ciudades capitales sean fronterizas y su población hubiese aumentado en un 20% en los últimos tres años a partir de la promulgación de la ley, estas podrán ser recategorizadas al nivel inmediatamente superior al que se encuentran.
Este régimen de ciudades capitales tiene como principal orientación los lineamientos de desarrollo territorial y urbano, pues busca priorizar los procesos de desarrollo territorial optimizando los instrumentos de planificación, gestión y financiamiento del panorama urbanístico de las ciudades. La norma plantea con ello garantizar el uso equitativo y racional del territorio –lo cual implica una armonía con el entorno humano y ambiental como forma de crear un espacio y fuente de socialización– [4]. A su vez, señala los criterios que deben tener los municipios cuando estos se encuentren aledaños a una ciudad capital y quieran anexarse bajo la figura de área metropolitana.
Por otra parte, uno de los beneficios y factores de innovación que trae la norma es lo referente a las reglas de focalización y asignación de recursos. Esto permite que las políticas públicas de nivel nacional procuren una adecuada armonía y equilibrio entre las ciudades capitales y los demás niveles territoriales. Tal escenario, de diferenciar los niveles territoriales en la asignación de recursos, permite reducir la desigualdad en la calidad de vida de los habitantes de las ciudades.
Finalmente, la norma crea la denominada comisión de coordinación, que tiene como finalidad darle seguimiento a la relación entre Nación, departamentos y ciudades capitales. Dicha instancia debe procurar tener de presente a los alcaldes de las ciudades capitales cuando se discuta un proyecto o una política pública que los afecte, para seguir los criterios de coordinación y armonía.
Observaciones
La primera observación que se le puede realizar a la norma es que esta realmente no regula la figura de las ciudades capitales, pues su regulación jurídica termina siendo muy similar a las reglas ya existentes y establecidas en las normas relativas a los municipios y distritos especiales.
En principio la norma busca crear un modelo de ciudades estatutarias [5], es decir, un área con su propio sistema de gobierno, administración y regulación económica. No obstante, no solo basta con crear un régimen especial, si no que por el contrario es necesario crear las definiciones, principios y bases convenientes para poder categorizarla como una verdadera entidad territorial-administrativa. [6]
Muestra de lo anterior es que, en el contenido de la norma, no se aborda lo relativo al tratamiento que deben tener las ciudades capitales en su forma de organización, de gobierno y de administración, pues se limita únicamente a recalcar que tendrá un tratamiento diferenciado conforme al nivel de población y recursos.
Otra de las posibles falencias de la norma es que esta ignora los criterios enmarcados por la Corte Constitucional en la sentencia C-105 de 2013 y a lo relativo a las competencias del Congreso en el artículo 150 núm. 7 y de los concejos municipales en el artículo 313 núm. 6 de la Constitución Política. Lo anterior, al considerar que se estaría frente a la figura del test de vaciamiento [7], al eliminarle la competencia, facultades y atribuciones que tienen el municipio en sus procesos decisorios como entidad territorial [8].
Sin embargo, no todo es negativo, pues si algo bien hace la norma es superar la antigua creencia de que todas las entidades territoriales deben poseer un régimen jurídico unificado, cuando a mayor diferencia en su regulación conforme a sus necesidades mayor es su eficacia jurídica [9]. Lo anterior se debe en gran medida a las reglas de distribución de recursos que tienen como principales criterios los de realizar compensaciones adicionales a las ciudades capitales cuando por su condición sean receptores de población en situación de desplazamiento o migración, lo cual permite realizar un tratamiento especial de dichos municipios, conforme a los índices de pobreza multidimensional y desempleo de dichas poblaciones, fortaleciendo consigo el nivel de ingreso de recursos que se perciben.
A su vez, la norma crea un marco compensatorio para aquellas ciudades capitales que por sus condiciones ambientales no puedan tener un mismo nivel de productividad respecto a otros entes territoriales, de manera que la ley crea beneficios económicos para armonizar estos niveles de desigualdad.
Conclusión
A manera de colofón, es dable expresar que lo que pudo ser la gran oportunidad para actualizar y renovar la gestión administrativa del territorio dentro del Estado colombiano, paso a ser nuevamente otra Ley Orgánica más de Ordenamiento Territorial. La norma en nada mejora el desequilibrio territorial que se tienen entre los distintos niveles de jerarquía, pues no regula realmente la figura jurídica que crea.
Sin embargo, no todo puede considerarse negativo en la Ley, pues permite un acercamiento tangencial con la descentralización administrativa al considerar que cada ciudad, independientemente de sus condiciones económicas y poblacionales, deba poseer una regulación especial y específica. Esto podría llegar a solucionar a futuro las necesidades que cada ente territorial tenga por separado sin depender estrictamente del ente central. Siendo este elemento el de mayor valor jurídico en la Ley 2082 de 2021
[Referencias]
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[1]
Congreso de la Republica. Ley 2082 de 2021. D. O. 51592. Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones.
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[2]
Ámbito jurídico. Ciudades Capitales, nueva categoría dentro del ordenamiento territorial. 2021.
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[3]
Congreso de la Republica. Ley 617 de 2000. D.O. 44188. Art. 6 Categorización de los distritos y municipios. En el Estado colombiano esta clasificación se hace conforme a los criterios de población e ingresos corrientes de libre destinación anuales. Existen siete categorías, una de rango especial y seis de grado normal.
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[4]
Ayala García, E. T. La ciudad como espacio habitado y fuente de socialización. Ánfora. No. 24 (42) pág. 189 – 2016. Universidad Autónoma de Manizales. ISSN 0121-6538. 2017.
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[5]
Hernández Vidal, A. La Ley de ciudades capitales a la luz de la carta iberoamericana de innovación en la gestión pública. Estudio Legal Hernández Abogados & Asociados. 2021.
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[6]
Esto recuerda lo sucedido con la Ley 1454 de 2011 que buscaba crear la figura de las regiones administrativas y de planificación pero que no definía realmente que era dicha entidad, como iba a ser su regulación, su estructura y su forma de mantenerse durante el tiempo, creando nuevamente una fractura en la delicada unidad nacional del territorio. Lozano Parra. J. S. Capítulo IX - Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. pág. 261 – 301 Citado en Parra Cárdenas A. & Ortiz Parra M. A. Ordenamiento Territorial y ambiental. Instrumentos de gestión. Edit. Leyer. 2018.
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[7]
El test consiste en tres reglas, la primera donde se produce un llamado vaciamiento de competencias cuando el órgano del ente territorial pierde dirección y control de las actividades administrativas, el segundo cuando el vaciamiento se da sobre las facultades y atribuciones del órgano territorial y este repercute contra la institucionalidad del ente y como tercera regla, se restringen competencias de las autoridades públicas, sin justificación o razonabilidad aparente. Corte Constitucional, Sentencia C-105. [M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez] 2013.
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[8]
Pereira Blanco. M. J. Acción pública de inconstitucionalidad Contra el Articulo 15 y 16 de la Ley orgánica 2082 de 2021. 2021.
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[9]
Hernández Vidal, A. Ibíd.
