En América Latina hay diferentes experiencias de protección que van más allá de lo judicial. Una de ellas es la de México. En el texto Reflexiones sobre la protección no judicial del derecho a la salud, Alejandro Díaz Pérez nos muestra cómo en este país rige un sistema no jurisdiccional de protección y defensa de derechos humanos que se encarga de adoptar remedios administrativos para aumentar la eficacia de justiciabilidad del derecho a la salud. Se trata de un sistema conformado por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (en adelante CNDH) y 31 comisiones de las entidades federativas y la del Distrito Federal. El sistema está vigente desde los años noventa y es muy recurrido para exigir la tutela del derecho a la salud.
En primer lugar, el autor empieza explicando que la distinción entre derechos civiles y políticos, considerados como de primera generación; y derechos económicos, sociales y culturales (en adelante DESC), considerados de segunda o tercera generación, ya ha quedado superada. Ambos grupos de derechos deben ser entendidos de manera integral como derechos humanos. Esta división se ha difuminado en parte porque se han producido importantes avances en la protección judicial y no judicial de los DESC. El debate en la actualidad ya no está en torno a si los DESC pueden ser justiciables o no sino en cómo protegerlos y garantizarlos mejor.
México, al igual que la mayoría de países en Latinoamérica, forma parte de dos sistemas de derechos humanos: el sistema universal y el interamericano. En estos sistemas se han adoptado instrumentos jurídicos que han permitido ampliar la justiciabilidad de los DESC como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo de San Salvador. Asimismo, si bien en un principio su tutela se dio por conexidad con derechos civiles y políticos, en Lagos del Campo vs. Perú la Corte IDH por primera vez dictó sentencia por violación al derecho al trabajo. A ello se suma el rol de la Comisión IDH que ha emitido importantes recomendaciones y estándares; y la creación en 2014 de una relatoría que se ocupa de los DESC.
El autor expone que en el marco de estos dos sistemas, los Estados parte deben garantizar el ejercicio de derechos sin discriminación y adoptar medidas que permitan garantizar su ejercicio. Así, los Estados se encuentran en el deber de ofrecer recursos judiciales que garanticen la justiciabilidad de los derechos de los ciudadanos. No obstante, estos recursos no deben de limitarse a las vías judiciales, sino que también se puede optar por recursos de carácter administrativo que pueden ser más rápidos y eficaces que los primeros. La finalidad es la misma: aumentar la exigibilidad y justiciabilidad de los DESC.
Luego, el autor resume las obligaciones concretas que los Estados parte deben cumplir en relación con el derecho a la salud. El Comité DESC ha definido a la salud “como un derecho al disfrute de toda una gama de facilidades, bienes, servicios y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel posible de salud e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos”(Díaz, 2019, p.47). Siguiendo este concepto, entre otras obligaciones, cada Estado debe garantizar cuatro principios fundamentales: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los bienes y servicios de salud.
En México, con fundamento en el apartado B del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se ha articulado un sistema no jurisdiccional de protección de derechos humanos. Como ya se ha mencionado, el sistema está conformado por la CNDH y 31 comisiones de derechos humanos de las entidades federativas y la del Distrito Federal. Se tratan de organismos no jurisdiccionales que complementan la labor de los órganos judiciales. La CNDH fue creada en 1990 por decreto presidencial como organismo desconcentrado, en 1992 fue elevada a rango constitucional bajo la naturaleza de organismo descentralizado y finalmente en 1999 se le dio plena autonomía de gestión y presupuestaria.
Estos organismos adoptan recomendaciones públicas y estándares que las autoridades deben cumplir para que en la práctica los derechos sean efectivamente protegidos. Las medidas que adopta la CNDH en concreto sobre violaciones del derecho a la salud son: (i) medidas de reparación (ii) medidas de compensación (iii) medidas de rehabilitación (iv) medidas de satisfacción y (v) garantías de no repetición – la mayor de las veces se tratan de capacitaciones en derechos humanos a servidores públicos de salud y a estudiantes vinculados a este sector, implementación de campañas de difusión de derechos, recomendaciones de políticas públicas y también la adopción de medidas legislativas-.
El autor sostiene que una ventaja de la CNDH es que puede profundizar en mecanismos de reparación más amplios que los emitidos por los órganos judiciales. Sus resoluciones tienen efectos erga omnes a pesar de que se emitan a causa de una petición individual. No se centran únicamente en el ámbito individual sino que buscan visibilizar problemáticas de carácter sistémico o estructural de las instituciones de salud. No obstante estas ventajas, este sistema también ha sido objeto de críticas por casos de falta de transparencia en el acceso a información, por interpretaciones autorrestrictivas del principio de legalidad o por ausencia de seguimiento del cumplimiento de las medidas cautelares dictadas.
Finalmente, el autor concluye que en México para pedir tutela del derecho a la salud se ha optado por acudir a organismos no jurisdiccionales antes que irse por el juicio de amparo porque su procedimiento es complejo, tiene reglas procesales rígidas y solo tiene efectos inter partes. En ese sentido, estos organismos alternos ayudan a garantizar de manera más amplia la justiciabilidad de los derechos humanos y por tanto de los DESC. Señala que en este sistema no jurisdiccional, el derecho a la salud es el derecho vulnerado más recurrente. Por ese motivo, las resoluciones de la CNDH en materia de salud representan el 29.5% del total que ha emitido este organismo en los últimos años de actividad.
En mi opinión, el sistema no jurisdiccional mexicano, a pesar de que es propio de su ordenamiento jurídico, resulta valioso para el contexto de Colombia y Latinoamérica por varias razones. En primer lugar, nos invita a pensar en diferentes maneras de tutelar el derecho a la salud más allá de los tradicionales mecanismos jurisdiccionales. El poder judicial no es la única vía para hacerlo exigible. Limitarnos a esa opción podría llevarnos a concluir erróneamente que “la imposibilidad de plantear la violación de un derecho social ante un juez equivaldría a la imposibilidad de hacerlo exigible” (Carbonell & Mac-gregor, 2014, p.26).
En segundo lugar, considero que el diseño de su sistema no jurisdiccional reafirma que ya no tiene sustento la concepción tradicional según la cual existe cierta prelación o subordinación de los DESC a los derechos civiles y políticos. Los DESC deben ser tutelables de manera autónoma e independiente tan igual como los segundos ya sean en sede judicial o fuera de ella. Si bien es un aspecto teórico, conlleva a importantes consecuencias prácticas. De mantenerse esa concepción conservadora no se pensaría siquiera en implementar mecanismos jurisdiccionales y mucho menos no jurisdiccionales para lograr la exigibilidad plena derechos como la salud.
En tercer lugar, el papel de los órganos e instrumentos jurídicos de los sistemas universal e interamericano de defensa de protección de derechos humanos, a través la emisión de estándares, recomendaciones, sentencias y líneas jurisprudenciales, han creado las condiciones para incrementar la justiciabilidad y exigibilidad de los DESC. Sin embargo, el problema sigue siendo su concreción en el día a día de los ciudadanos. En ese marco, el diseño de sistemas no jurisdiccionales de defensa y protección de derechos se presenta como una alternativa interesante a considerar para efectivizar los DESC y el derecho a la salud en la realidad.
Por último, uno de los grandes desafíos de Colombia –y me animaría a afirmar que para toda Latinoamérica- es reducir la congestión judicial. Es un problema complejo que se podría resolver si se apunta a fortalecer la eficacia y eficiencia de las entidades de la administración pública. Por ejemplo, en Colombia, el derecho más invocado en las tutelas es el derecho de petición. Es decir, la ausencia de respuestas oportunas y de fondo por parte de la administración ocasiona que se acuda a las vías jurisdiccionales para reclamar tutela de derechos. En este caso, si en sede administrativa se brindara una adecuada protección se evitaría la congestión del sistema de justicia y así este podría dar respuesta oportuna a los casos que aún siguen represados.
